大量監視の25年間、もう終わりにすべき時

本稿はCindy Cohn氏との共著であり、Lawfareに初出したものです。

9月11日の同時多発テロが残した数多くの遺産の一つが、政府全体にわたる監視手法の転換です。個別の盗聴やペンレジスタ/トラップアンドトレース命令といった対象を絞った監視から、インターネットのバックボーンへの接続や電話・インターネットのメタデータの大量収集といった大量監視の手法へと軸足が移りました。現代の大量監視を支える法的・技術的な仕組みは、当初はテロの脅威に対抗するために必要だとされていましたが、今ではその名目やそもそもの国家安全保障という枠組みをはるかに超えて拡大しています。大量監視は今や法執行機関にとって日常的な道具になっています。ICE(移民税関捜査局)は移民関連の摘発や、憲法修正第1条が保障する抗議活動の権利を行使している人々に対してこれを利用しています。また、マディソン・スクエア・ガーデンのような会場での顔認識や、道路や駐車場に張り巡らされたネットワーク型のFlockナンバープレート認識システムなど、民間のセキュリティシステムにも大量監視は組み込まれつつあります。

民間と政府による大量監視の相互関係は、検討に値するテーマです。監視はインターネットのビジネスモデルそのものであり、GoogleやFacebookといった企業は常にユーザーの行動を監視しています。国家安全保障局(NSA)が電気通信・インターネット企業の収集データに依拠する場合から、地元の保安官やICE捜査官が携帯電話の位置情報や民間管理の自動ナンバープレート読取装置に依拠する場合まで、政府は大量監視の情報を主に民間企業を通じて入手しています。しかも、その入手経路はもはや法的手続きに限られなくなりつつあります。FBIのカッシュ・パテル長官は先頃、議会での証言で、FBIがデータブローカーからアメリカ人に関する情報を購入しており、今後もそれを続ける意向であることを認めました。

民間による収集から政府による収集へと至るこのパイプラインは、企業が監視資本主義の目的でより多くの情報を収集するほど、法執行機関にとって利用可能な情報も増えることを意味します。そして特にAI技術の利用拡大に伴い、大量監視・分析の技術が進歩するにつれ、大量監視に付随する問題もまた拡大していきます。

9・11以降、政府が国民を監視することで安全を確保できるという発想が定着しました。2001年当時、テロへの恐怖はかつてない頻度と強度に達していました。それとともに、敵はどこにでも、誰にでもなり得るという恐怖も広がりました。その結果、政府はあらゆる場所であらゆる人を監視するという対応を選びました。この論理が、対象を絞った監視から大量監視への転換を支えたのです。国家安全保障局(NSA)の内部プレゼンテーション資料には、2013年のエドワード・スノーデン氏による情報開示で明るみに出た表現として、「すべてを収集し」「すべてを処理し」「すべてを活用し」「すべてを連携させ」「すべてを嗅ぎ取る」政府は最終的に「すべてを知る」ことになる、という一節が記されていました。国内における大量監視の拡大を支える論理も同様です。すなわち、法執行機関があらゆるものを見聞きできれば、重大犯罪をより効果的に阻止・解決できるはずだ、という理屈です。

国家安全保障コミュニティは、これらの大量監視プログラムの費用対効果について、納税者の負担という観点でも、他の取り組みからのリソース転用という観点でも、包括的な分析を一度も示したことがありません。また、こうした手法がなければ防げなかったはずの攻撃を実際に阻止したという証明も示されていません。NSAは時折、特に大量監視プログラムが世論の圧力にさらされた際に、その成果の事例を提示しますが、それらの事例も厳密に検証すると崩れ去ることが常態化しています。仮に何らかの有用性があったとしても、そのコストと真剣に比較検討されなければなりません。

同様に、国内の移民関連や法執行機関によるこうした手法の利用が実際に人々の安全を高めているのか、あるいは他の手法でも同じ結果が得られるのかについて、包括的な分析はこれまで一度も行われていません。それどころか、警察もこうしたツールを販売する企業も、逸話や怪しげなデータを持ち出すばかりです。例えば、Flock社のデータは、自社データベースでの法執行機関によるヒット件数を、実際の事件解決件数と同一視しています。

9・11から25年が経過した今、大量監視への転換がもたらしたコストを、特にアメリカ人の権利と自由という観点から、改めて評価し直すのが妥当な時期だと言えます。

転換点

大量監視への転換が最も分かりやすく表れたのは、9・11直後に政府がアメリカ人の通話記録を収集する決定を下した場面です。このプログラムは当初、「大統領監視プログラム」として純粋な大統領権限に基づくという主張のもとで始まりました。しかし2006年、その根拠は密かに、愛国者法(Patriot Act)第215条についての新たな解釈へと切り替わりました。同条項はそれ以前は、より対象を絞った記録へのアクセスしか認めていませんでした。一部のメディアや公益団体は2005年末という早い段階から政府にプログラムの開示を迫っていましたが、政府が公式に確認したのは2013年のスノーデン氏による情報開示の後でした。2015年には、第二巡回区控訴裁判所が、第215条が通話記録の大量収集を認めているとする政府の解釈を退けました。同年後半には、議会がUSA FREEDOM法を可決しました。この新法は依然として国内の通話記録を膨大な規模で収集することを認めていますが、それでも14年近く続いていた無差別な大量収集には終止符が打たれました。

大量監視への転換は今日に至るまで続いています。NSAは9・11後まもなくUpstreamプログラムを開始し、米国内の主要な電気通信の接続点でメタデータとコンテンツの両方を傍受するようになりました。これも当初は純粋な大統領権限の主張のもとで実施されていました。その後このプログラムは、2008年の外国情報監視法(FISA)改正法第702条を通じて、限定的な議会の監督とプログラム単位(個別対象ではない)でのFISA裁判所の審査の対象となりました。2017年、発足から15年以上を経て、NSAはFISA裁判所からの圧力を受けてコンテンツ検索を終了させましたが、大量収集自体は今も続いています。

大量監視の対象はあくまで米国外の人物に限るという建前を掲げてはいるものの――これ自体、国際法が求める監視の必要性と比例性という基準に照らせば問題含みです――大量監視は膨大な量の米国人の通信を収集しています。これは人々が海外の相手とやり取りしているためであったり、あるいは過剰収集――政府機関が法で認められた範囲をはるかに超えて、対象外の米国人の個人データを収集してしまうこと――のためであったりします。米国内でアメリカ人のデータが収集されることへの懸念から、議会はこのプログラムを2026年に正式に失効させることを認めましたが、それ以前に承認済みだった大量監視自体は少なくとも2027年春まで継続します。

大量監視への転換は、それが情報機関だけの戦略にとどまっていたとしても十分に注目に値するものだったでしょう。しかし現実はそうではありませんでした。アメリカ人は今や大量監視に取り囲まれています。Flock社やVigilant Solutions社などが提供する自動ナンバープレート読取装置のネットワークは、公道・私道の駐車場を問わずくまなく覆っています。こうしたネットワークはしばしば、管轄をまたいだ検索を含め、法執行機関による検索を可能にしています。例えば、州境を越えて中絶を求める人々を追跡するために使われている実態があります。かつては連邦法執行機関のごく一部のエリート部門に限られていた顔認識ツールも、今では移民税関捜査局の捜査官が移民や抗議参加者に対して、運輸保安局(TSA)が空港で、さらには民間企業までもが、それぞれ利用するようになっています。そしてもちろん、現代のスマートフォンは常にユーザーの位置情報を追跡し続けており、その情報はしばしば最小限の手続き上の保護しか経ないまま、法執行機関が容易にアクセスできる状態にあります。

憲法上のコスト

実際の有用性がどれほど不透明であろうと、対象を絞った監視から大量監視への転換は、アメリカ人の権利に重大な意味を持ちます。それが生み出すリスクは、特にトランプ政権下でますます明らかになってきています。

基本的なレベルで言えば、憲法修正第4条は、市民の「身体、住居、書類および所有物」が不合理な捜索から保護されることを保証しています。この保護を破る令状は、相当な理由(probable cause)に基づき、捜索場所と押収対象物を具体的に特定したものでなければなりません。ところが大量監視は、この約束を完全に覆し、個別の嫌疑もなければ、押収対象データの具体的な特定もなく、まして相当な理由すらないまま、政府が私たちの「書類および所有物」にアクセスすることを可能にしています。この保護規定はもともと、対象を絞らない無差別な捜索を認めた「一般令状(writs of assistance)」という、植民地時代の英国による濫用への反省から生まれたものです。

大量監視を憲法上の保護の対象外とする根拠にはさまざまなものがあります。第702条について政府は、過剰収集によるにせよ、米国外の相手とやり取りしていたことによるにせよ、無差別収集の網に引っかかった米国人の通信について、FBIをはじめとする複数の機関による初回収集や二次的なアクセスの前に令状を必要としないという立場を取っています。その論理は、初回収集がアメリカ人を狙ったものでなかった以上、その情報はその後のいかなる利用――当初の収集理由からかけ離れた目的であっても――においても憲法上の保護から外れる、というものです。

他の論拠は、メタデータが私たちの生活のあらゆる側面について親密な詳細を明らかにし得ることが実証されているにもかかわらず、それが憲法修正第4条の対象外であるという主張に依拠しています。さらに別の論拠は、連邦最高裁判所が生み出したサードパーティ・ドクトリン――サービスを提供する企業と共有したデータには憲法修正第4条が適用されないとする法理――に基づくものです。中には、機械による分析が「カウント」されるかどうかを争点にし、「人間の目」が関与する場合のみが問題になるのだと主張するものもあります。これは人工知能の台頭を踏まえると、とりわけ厄介な論法です。さらに政府は、当事者適格(standing)といった法理を用いて、大量監視の対象となった人々が憲法上の保護を求める能力を制限してきました。どのような論拠を用いようと、目的は一貫しています。大量監視の仕組みとその成果物を、憲法修正第4条の保護の外に置くことです。

全体として言えるのは、9・11以降の政府による組織的な取り組みと、近年の技術の台頭により、アメリカ人の生活とデータのうち実際に憲法修正第4条によって保護される部分は、過去25年間で大幅に縮小してきたという事実です。大量監視の技術的な能力と、そのデータをAIツールで分析できる能力の高まりが相まって、憲法が約束する「書類および所有物における安全」は、ますます幻想に近いものになりつつあります。

憲法修正第4条に加えて、大量監視は憲法修正第1条とも緊張関係を生み出します。憲法は長らく、言論の自由の権利には政府監視から保護されたプライバシーの領域が必要であると認めてきました。匿名で発言する権利や結社の権利はいずれも、不人気な意見を述べたり、政治的あるいは社会的な変革のために組織化しようとしたりする人々に対して監視がもたらす萎縮効果を認識しています。大量監視は当局に対し、リアルタイムでも過去に遡ってでも、こうした人々を追跡する能力を与えるものであり、これは言論・集会の自由という実際の実践のあり方とは相容れません。

だからこそ、先頃公表された2026年版米国対テロ戦略は極めて憂慮すべきものです。同文書の7ページ目でホワイトハウスは、これまで対外向けとされてきた権限を国内の活動家に対しても行使する意向を明確に示しています。政府は「反米的で、急進的にトランスジェンダーを擁護し、アナキストであるイデオロギーを持つ、暴力的な世俗的政治集団の迅速な特定と無力化を優先する」とし、「憲法上利用可能なあらゆる手段を用いて、国内でこうした集団を把握し、その構成員を特定し、Antifaのような国際組織とのつながりを地図化する」としています。「暴力的な」集団を標的にするという体裁を取ってはいるものの、政府がその国家安全保障のツール――おそらくは大量監視の手法も含めて――を、組織化し私的に連絡を取り合うアメリカ人の憲法修正第1条上の権利と深刻に対立する形で用いようとしていることは明らかです。

過誤と濫用によるコスト

大量監視に一定の有用性があると仮定したとしても――公的記録が曖昧で断定的とは言い難いものであっても、私たちはその点自体は争いません――国家安全保障目的・国内目的の双方における大量監視の歴史は、こうしたツールが不可避的に濫用され、その過誤が膨大な数のアメリカ人に影響を及ぼしてきたことを裏付けています。過去25年間の経緯が示しているのは、第702条のような、かなり寛容な法的枠組みの範囲内にとどまりながら米国民全体を監視することは不可能だということです。

ゾーイ・ロフグレン下院議員(民主党、カリフォルニア州選出)は先頃、第702条をめぐるTech Policy Press誌とのインタビューで次のように述べています。「裏口検索は、抗議参加者、1万9,000人の選挙献金者、議会議員、ジャーナリスト、政府高官、そして警察の不祥事についてFBIに苦情を申し立てた州裁判所の判事に対して、不適切に用いられてきました。過去にも相当な濫用がありました」。NSAでは、実際の恋人や恋人候補、あるいは元交際相手による大量監視ツールの濫用があまりに多発したため、内部で「LOVEINT」(恋愛インテリジェンス)という呼称まで生まれたほどです。

今、それと同じパターンの濫用が国内の法執行機関のレベルでも表面化しています。あるテキサス州の警察官は、中絶を求めていると疑われた女性を追跡するためにナンバープレート読取装置を不正利用し、後にそれについて虚偽の説明をしていました。複数の法執行機関職員が、交際を望む相手や元交際相手を追跡していたとして告発されています。さらに大量監視技術は、移民摘発の対象者だけでなく、憲法修正第1条で保護された、警察を追跡・記録する権利を行使している一般市民を追跡するためにも使われています。

これほどの規模と範囲のデータ収集において、過誤は避けられません。FISA裁判所による第702条の審査の歴史は、NSAが収集・分析の範囲を制限する自らの規則を守れていなかった事例で溢れており、しかもそれは裁判所から複数回の是正機会を与えられた後でも起きていました。地方レベルでも、例えばFlock社が導入していた技術的な保護策は、州外の法執行機関へのデータの「意図しない」共有を防ぐには繰り返し不十分であることが判明しています。こうした過誤の数々が、全米各地の地域社会でナンバープレート読取装置を撤去しようとする動きを後押ししてきました。こうした取り組みは、大量監視をより広く再検討していくための第一歩となるべきものです。

より一般的に言えば、遍在する監視は社会にとって現実のコストを伴います。萎縮効果は現実のものであり、広く行き渡っており、社会の中で最も周縁化された人々に最も重くのしかかる傾向があります。さらに、社会の進歩には、水面下で試行錯誤する自由が必要です。マリファナの使用や同性婚といった事柄を社会が受け入れ合法化するところまで道徳的に進歩する過程を想像してみてください。もしその変化の最初の兆しが、行き過ぎた監視によって芽のうちに摘み取られてしまっていたら、そうした進歩はおよそ起こり得なかったでしょう。

方向転換に向けて

費用対効果分析は憲法上の権利を判断するための最善の枠組みとは言えませんが、政府の政策を評価する出発点にはなり得ます。コストが高すぎ、便益があまりに小さいとすれば、社会は何をすべきでしょうか。政策や法的枠組みは個々に見れば複雑ですが、大量監視はそのあらゆる適用場面において問題を抱えています。それゆえ解決策もまた、断片的なものではなく包括的なものであるべきです。

包括的な戦略の一つは、憲法修正第4条が本来約束していたものを取り戻し、大量監視によって収集された情報の収集・アクセス・利用のいずれについても、事前に令状を必要とすると明確に位置づけることです。これは、国家安全保障目的であれ国内目的であれ、米国人を含む収集すべてに適用されるべきものです。この保護は、情報がメタデータの形態であるかどうかを問わず適用されるべきです。また、情報が家庭内に保管されているか、電話・インターネット・SNS事業者といった人々が日常的に利用するサービスによって保持されているか、あるいは独自の目的で大量監視を行う民間事業者によって保持されているかを問わず、適用されるべきです。議会がこうした立法を成立させれば、大量監視を明確に拒否する姿勢を制度として確立でき、私人による訴権や刑事訴追における自動的な証拠排除といった実効性のある執行手段も盛り込むことができます。あるいは裁判所自身が、憲法修正第4条の「書類および所有物」という文言そのものの解釈として、この保護を直接認めることもできるでしょう。

大量監視の一部分に切り込む取り組みは、既にいくつも存在しています。第702条は失効しており、そのままの状態を保つべきです。この失効は、令状なしで第702条に基づき収集されたデータへ「裏口」からアクセスすることを阻止しようとする取り組みの成果によるところが大きいものです。超党派による「憲法修正第4条は非売品法(Fourth Amendment is Not for Sale Act)」は、政府が本来令状を必要とするはずのデータを購入によって入手することを禁じるものです。連邦最高裁判所自体も既にサードパーティ・ドクトリンを徐々に切り崩しつつあり、直近ではChatrie対米国事件において、大量ジオフェンス令状――犯罪現場への近接性のみを根拠に個人を特定しようとする令状――を退ける一歩を踏み出しました。今や、こうした令状は少なくとも当初の段階では憲法修正第4条の枠組みの下に置かれることになります。

より包括的なアプローチでは、民間企業による大量監視にも対処し、アメリカ人がデータを暗号化して保護する権利を確実に持てるようにする必要があります。米国が包括的なプライバシー法を制定することには多くの利点があり、大量監視の抑制もその一つです。大量監視への対処は、間違いなくその利点の一つと言えます。1970年代の公正情報実務原則(FIPPs)に源流を持つ、データの二次利用の禁止といった発想も推進していく価値があります。大量データ収集事業者に対して受託者責任(フィデューシャリー・デューティー)を課すといった動きも同様です。憲法の枠内にとどまりながら民間企業による大量監視を抑制する方法は、他にも数多くあります。しかし、AIエージェントが人々に関するデータや観察された行動に基づいて、公衆について、あるいは公衆に代わって意思決定を下すようになりつつある世界においては、企業と政府の双方による大量監視のコストに対処することが、これまで以上に重要になっています。

米国政府が大量監視を受け入れてから25年が経過した今、それを全体として評価し、問題全体に対処する対応策を検討すべき時です。アメリカ人は自らに問わねばなりません。あらゆる場所であらゆる人を監視するシステムを持つことは、自治的な民主主義と両立し得るのか。連邦・州・地方を問わず、市民について「すべてを知ろう」とする政府の姿を、社会は受け入れられるのか。民間による大量監視そのもの、そしてそれがますます政府監視を後押しする材料として使われている現状を、社会は受け入れられるのか。こうした問いは以前から真剣な検討を必要としてきました。しかし、トランプ政権が大量監視を自らの政権維持、反対意見の抑圧、政敵の弱体化のために利用していることがますます明らかになる中、これらの問いは今、かつてなく切迫したものになっています。